贵州省健康管理师协会

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视护士队伍建设。特别是党的十九届五中全会、中央全面依法治国工作会议和习近平总书记对加强公共卫生法治保障作出的一系列重要指示。在2020年5月总书记强调“护理工作是卫生健康事业的重要组成部分，各级党委和政府要关心爱护广大护士，把加强护士队伍建设作为卫生健康事业发展重要的基础工作来抓”，同时，对护士队伍建设、管理和保障等方面提出了新要求。随着我国经济社会发展和医疗改革不断深入推进，护士队伍建设与管理出现了许多新情况、新问题，《护士条例》已不能很好地适应实际工作需求，新时代、新阶段呼唤《护士法》出台。中国健康管理协会护理分会借两会契机，向政协委员提交如下提案建议：

一、新时代、新阶段制定出台《护士法》的必要性和紧迫性

1、制定出台《护士法》是适应国家战略发展迈出的重要一步

2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。《建议》中提出："在十四五”时期经济社会发展必须遵循的五个原则（坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念）确保“高质量发展”。而“高质量发展”是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断，即新时代经济发展的基本特征由高速增长阶段转向高质量发展阶段。“高质量发展”中的“两个提高”即提高全要素生产率、提高人民福祉，是高质量发展的核心途径与核心目的，构成了高质量发展的核心特质。国家“高质量发展”要求已成为各领域十四五期间的工作遵循。

护理作为医疗卫生事业的重要组成部分，服务于人的整个生命发展历程，直接关系到人民群众的身心健康，更是人类社会文明程度的重要标志，是践行科学发展观、构建社会主义和谐社会和全面建成小康社会的具体体现。护理运用其科学、艺术与技能维护和促进人民群众健康，减轻病人身心痛苦，最终提高生命质量。而护理实现“高质量发展”必须建立在法制和科技不断创新基础之上。2021年8月20日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国医师法》，并自2022年3月1日起施行。《医师法》在保护人民健康，规范医师执业行为，保障医师和公众的合法权益，推进健康中国建设中将发挥重要法规作用。为深入贯彻习近平总书记关于健康中国重要指示精神和国家卫健委有关工作部署，推动落实《“健康中国2030”规划纲要》、《国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要》、“全面推进健康中国建设”的指导思想，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，为人民提供全方位的生命周期健康服务。在2019年全国“两会”期间，护理界的全国政协委员、人大代表纷纷建言尽快制定出台《护士法》，让患者和护士能够共享更加安全的医疗护理环境，保障护士应该享有的权利，保障行业快速有序发展。近年来，不少两会代表曾多次提及制定并出台《护士法》，以此来更好地保障护士群体的权益及规范其行为。2019年3月7日本人作为全国政协委员、中华护理学会名誉理事长再次提交相关提案。全国人大代表，柘城县人民医院护理部主任宋静、安阳市肿瘤医院ICU护士长黄玉梅也分别从专科护理发展、新型护理服务模式规范、护士执业环境改善等方面建议国家尽快制定《护士法》。因此，制定出台《护士法》是适应国家战略发展迈出的重要一步。

2、制定出台《护士法》是确保护理高质量发展作出的必要保障

回望刚刚过去的2020年，全球经历了新冠肺炎疫情的冲击，在抗疫过程中，护理队伍的重要性更加凸显。世界卫生组织（WHO）联合国际护士会（ICN）将 2020 年定义为 “国际护士和助产士年”，以此表达全世界对护理工作的高度认可和重视。而今年是我国“十四五”发展规划开局之年，也是公立医院高质量发展的加速之年。作为医疗事业的重要组成部分，护理事业也将迎来重大利好发展机遇。2021年5月8日举办的首届亚洲护理论坛上，《护理高质量发展宣言》首次发布。宣言由复旦大学附属中山医院联合全国32家顶级医疗机构和护理高等院校，基于《关于推动公立医院高质量发展的意见》的文件指导精神，凝聚护理管理与护理教育专家的智慧和力量共同铸就。宣言明确了在推进公立医院高质量发展中护理学科的角色定位与护理高质量发展的核心要义，包括6方面内容：一是坚持党对护理事业的全面领导。拥护和积极响应《关于推进公立医院高质量发展的意见》，大力发挥护理在维护和促进人民健康中的主力军作用。二是建设完整系统的护理学科体系。聚焦国家战略需求和健康服务领域重大科学问题，注重平台建设和学科交叉，制定护理实践规范和循证指南，形成一批中国护理标准，提升我国护理学科的国际话语权。三是提高护理人员培训规模和质量。深化医疗机构和院校间人才需求与培养的协同决策机制，明确护理专业学校教育的体系和定位，完成2035年远景目标纲要提出的“每千人口拥有注册护士数3.8人”的建设目标。四是打造结构合理的护理人才梯队。建立人以人民健康服务需求为导向、以科学稳健发展为目标的人才培养体系。培养一批在国际护理领域具有重要影响力的护理科学家，建立人才分类管理机制，打造结构合理、可持续发展的高水平人才队伍。五是实现科学化智慧化精细化管理。促进信息技术与护理管理深度融合，提高人力资源管理的科学化和精细化水平，建立早期预警护理管理系统，建设护理决策支持平台，提升护理服务的精准性和科学性。六是提供基于需求的一流护理服务。以患者需求为导向，以患者就医过程的难点、痛点为突破口，建立学科间、部门间的畅通协同机制，推进服务流程再造，提高人民群众就医获得感。《护理高质量发展宣言》的发布具有深刻的价值寓意和里程碑意义，是未来护理学发展的纲领与航标，是护理把握高质量发展战略机遇的站位与思考，更是护理深入推动人类社会健康福祉做出的决策与行动。要实现上述目标法律是最基本的保障与前提。自2008年颁布《护士条例》已实施了13年。时代在进步，技术在发展，尤其是医学护理学技术的发展更是日新月异，护士队伍建设与管理出现了许多新情况、新问题，《护士条例》已不能很好地适应新时代、新阶段国家卫生事业发展的需要，更不能适应护理学科高质量发展和实际工作的需要，制定出台《护士法》是确保护理高质量发展作出的必要保障。

二、出台《护士法》须遵循的基本原则

    坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照全国政协委员会的部署要求重点把握：一是把习近平总书记关于卫生健康和护士队伍建设的重要指示贯彻在法律之中；二是坚持人民至上、生命至上，努力为实施健康中国战略提供有效法律支撑和保障；三是坚持问题导向，强化基层、补足短板、堵牢漏洞，做好与相关法律的衔接；四是遵循护士培养成长规律，使护士队伍符合时代要求；五是体现尊重关爱护护士，强化保障机制，推动营造尊重护士的良好氛围，为实现我国护理高质量发展做好法制保障。

三、制定《护士法》主要涉及内容

1、《护士法》与护士队伍建设。国家卫生健康委发布相关数据显示，2020年底，全国注册护士总数为470多万，较2015年的324万增加146万，增幅达45%。每千人口注册护士数从2015年的2.37增加到2020年的3.35，全国医护比由2015年的1:1.07提高到1:1.15，具有大专以上学历的护士超70%，护士队伍学历素质和专业服务能力不断提升。但是，随着近几年各大医院规模与床位的不断扩张，医院的床护比与世界许多国家相比仍然存在较大差距，世界许多国家医院床护比都基本保持在1:1以上。英国普通病房护士与病床的比例为1:1；康复病房护士与病床的比例约为2:1；重症监护病房护士与病床的比例是（5-6）:1。据卫健委对全国 400 多所医院的调查显示，医院床护比平均为 1:0.3 6远低于发达国家，最低的仅为1 :0.2 6，尚未达到1978年的要求，即病房护士与床位之比为 0.4∶1。床护比失调不仅影响护理服务质量，也影响了病人满意度体验，同时也影响着护理队伍的稳定性。尤其在目前高质量发展背景下，护理队伍建设需求更加迫切，公立医院的体系创新、技术创新、模式创新、服务创新以及管理创新等高质量发展规划等，都离不开护理全力、全员、全要素的参与。因此，从法律层面强制性规范医疗机构护士配备比例，有利于促进医疗机构增加护士数量，改善护士薪酬待遇，更有助于护理事业的长远发展。

2、《护士法》与护理战略管理。护理管理方式正从经验型逐步向标准化、规范化和科学化管理迈进。在宏观层面，1993年颁布的《护士管理办法》建立了护士执业准入制度,对护士队伍基本素质的培养，保障医疗护理质量具有重要意义。2008年公布的《护士条例》进一步完善了护士执业准入制度，明确护士的权利、义务和执业规则，保障护士 的合法权益。卫生计生委计划于2015年启动《护士法》的调研起草工作。在微观层面，医疗机构在健全护理组织体系、完善护理工作制度、工作标准和规范，建立护理质量评价标准等方面取得一定成效。护理战略管理体现在3个方面：一是积极引入高新技术，促进护理技术水平的提高，在器官移植、静脉输液治疗、多脏器衰竭病人的救治方面发挥重要作用；二是紧跟现代医学模式和健康观念的转变，树立以病人为中心的整体护理观念,以保障病人安全和诊疗效果为目标，满足病人生理、心理和社会的需求为宗旨；三是倡导护理延伸服务，使护理服务走上社会舞台，家庭护理、临终关怀、老年护理等多样化的延伸护理服务走进社区、家庭、护理院、康复医院、老年病医院等场所。出台《护士法》，将保障由护理专家成立并经营的专业化护理服务机构，为病人提供长期护理、临终关怀、慢性病管理、康复促进等服务，实现护理服务的产业化经营，形成从疾病治疗到健康促进的完整产业链，既能促进护理事业的发展，又能满足人民群众对护理服务的需求。 

3、《护士法》与护士执业。为切实有效维护护士的合法权益，稳定和发展护士队伍，构建更加合理、健康、法治的护理执业环境，需要进一步完善护士执业相关内容。

一是专科护士培养与职责及相关立法问题。我国专科护理培训体制机制近几年形成与完善比较迅速，专科护士各类包括有急诊急救护士、血液透析护士、ICU护士、供应室护士、手术室护士、肿瘤护士、康复护士、社区护士、家庭护士、伤口造口护士、静脉治疗护士、营养护士、网约护士、健康教育护士、院外紧急现场急救护士、体检中心护士等。在国家和医疗卫生部门的关注下， 专科护士队伍得以迅速发展，不少医院开设护理门诊，建立护理会诊中心，开设伤口造口护理门诊，或者培养伤口造口专科护理人员等。而《护士条例》中针对专科护理方面，只是规定医疗机构需根据临床专科护理发展和专科护理岗位的需要，开展对护士的专科护理培训，并没有针对于专科护士的培训相关内容、 岗位职责及执行范围等方面进行规定。专科护理人员更专业化的执业行为，在现行的《护士条例》中并未作出相关规定。同时，这种执业行为也并未受到法律保护，专科护士相关法律的缺失，阻碍了专科护士价值的体现。一项有36个国家参与的关于专科护士调查的显示，立法形态是阻碍护理实践发展的因素之一。专科护士的发展离不开较为完备的护士法规的保障，美国通过法律法规的形式承认其职称、提供名誉保护、拓展其临床实践范围，用法律赋予专科护士更多的权利，来满足日益增长的医疗需求[35]。同时，也以此用以解决专科护理人员的短缺和流失的问题。法律地位的提升使得专科护士的数量得以增长。具体的专科护士角色实践的标准则主要以注册委员会决定，然后由法律的形式提供专科护士职业范围。因此，我国的专科护士在其通过规范化培训并取得合格证书后，如何进一步如何对其从业资质、岗位、范围、地点、培训和待遇给予准确的认证与明确，最大限度的调动其实践与创新工作积极性等方面还需要进一步通过法律来完善。

二是护士多点执业及相关立法问题。中国社会管理研究院的一项研究表明，中国的半失能老年人、失能老年人在 2020 年将达到8 000 万人，独居和空巢老年人将达到1.18亿人。失能、高龄、空巢老年人的增多，新型城镇化的加速推进及供给侧结构性改革，使其对高质量的医疗护理服务质量需求增加。为了缓解护理人员短缺，达到资源利用的最大化并满足患者多样化、多层次的健康需求，需要合理分配护理人员并探索新的护理模式。全国护理事业发展规划（2016－2020年）明确指出大力发展专科护士队伍以及鼓励探索护士多点执业。广东省于 2015 年在《广东省持续改善护理服务重点工作方案》中首先提出鼓励护士探索多点执业。基于文献得知，国外高级实践专科护士自由执业、独立执业已由来已久，发展较成熟，在初级医疗保健中占据重要地位，随着社会老龄化速度加快，医疗护理事业发展，护士多点执业成为分级诊疗"和新医改环境下衍生的必然趋势。在一些医疗发达的国家如美国1965年Loretta Ford护士与Henry Silver医生在科罗拉多大学合作开办第1个开业护士的培训项目，重点培养家庭健康、疾病预防和健康促进领域的开业护士。1974年美国护士协会成立了初级卫生保健开业护士委员会，通过立法保障了开业护士的合法地位，进一步扩大了开业护士的实践范围。1989年开业护士提供的医疗服务经综合调整法令(Omnibus Reconciliation Act)批准，进入保险支付的范围。1997年开业护士提供的医疗服务获得了保险的直接支付。2019年美国已拥有27万名开业护士，并已经具有自己独立的处方权和独立门诊。在我国，护士多点执业是在当今我国老龄化社会到来之际开展延续护理至病人身边的需求。2017年一项针对1010名注册护士展开的调查显示，8.5%的护士赞成护士多点执业，6.6%的护士不赞成，14.9%的护士表示不确定。上海市卫生健康委印发《上海市护士区域注册管理办法》（2019年10月15日起施行，有效期至2024年10月14日），为护理人才的多点执业、人才流动释放出政策信号，《办法》鼓励二、三级医疗机构护士到基层医疗机构和社会医疗机构执业，提升基层医疗卫生机构在慢病照顾、疾病康复、居家护理等方面的护理服务能力，保障分级诊疗制度有效落实，满足人民群众日益增长的健康需求。进一步引导护理人才合理流动，充分发挥优质护理资源作用。《办法》对注册管理中的多机构备案流程、执业注册流程、过渡期管理和管理要求中的管理要求、护士自我管理要求、依法执业管理以及其他事项都作出了明确规定。在实施过程中还存在不少问题，如较为突出的护士安全隐患。一些网约APP，由于缺乏严格的监管，一方面，缺乏医生的配合，使得护理操作增加了一定的风险，另一方面，由于我国护士没有处方权，因此在疾病的治疗方面还存在一定的限制，势必会影响到患者疾病的救治。同时，护理专业大多是女性，单独到患者的家中进行诊治，也会增加我们医护人员的安全隐患。今年广东省卫生健康委、中医药管理局印发《广东省关于加快发展老年护理服务的工作方案》，明确到2022年，全省老年护理服务相关制度、标准和规范基本建立，老年护理服务体系逐步完善，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%，二级及以上综合医院设立老年医学科的比例达到50%。鼓励二、三级医院护士多点执业，《方案》明确，要构建老年护理人才层级培训体系，加强老年专业护士培训，规范老年专科护士培养、认证。同时，鼓励二级、三级医院护士到基层医疗机构、医养结合机构、社会办医疗机构多点执业，为出院患者、慢病患者、老年人等提供延续护理、长期护理、居家护理等紧缺护理服务。鼓励高年资护理人员下沉基层医疗机构指导、参与社区服务中心、护理站、护理中心、养老服务机构的建设与发展。支持和鼓励退休医护人员从事长期照护的专业指导、培训和服务等工作。其他多数城市对护士区域注册管理都无明确的办法，更无法谈及多点执业问题。通过出台《护士法》以期对我国护士多点执业的发展、资质要求、培训内容与方式、执业权限与领域、执业管理与安全等方面进行明确介定，走出一条适合我国专科护士多点执业发展的模式。

4、《护士法》与护理教育。我国1984年恢复高等护理育。1992年以来部分大学护理系创立了护理硕士学位教育，2004年开始兴办护理博士研究教育，培养更高层次的护理人才。根据教育部数据显示，我国现有900多所中专护(卫)校，500多所本科(专科)院校开设护理学专业，60余所高等院校招收护理硕士，20余所大学开设护理博士专业，少数几所学校还开办护理博士后流动站。目前，我国护理专业教育层次包括中专、专科、本科、硕士研究生及博士研究生。但是我国具有本科学历的护理人员仅占10.6%，高学历、高职称护理人员严重缺乏。而美国的本科学历护士占46%~48%。近年来，在职护士的继续教育呈现多层次、多渠道的形式,全员、全程培训的模式。但目前我国的护理队伍并不稳定，护理人员流失严重，各级卫生主管部门、卫生机构落实国家政策法规，切实维护护士利益固然重要，但通过立法来充分保障护理人员的合法权益，提高护理人员的社会地位和待遇，战略规划护理人员的职业生涯，提高护士队伍的稳定性。通过制定法律协调护理相关部门、相关人员的权责利关系，推进护理教育向着层次合理、质量优异目标迈进，使培养的护士让政府满意、让群众满意、让社会满意、让自身满意。逐步建立人以人民健康服务需求为导向、以科学稳健发展为目标的人才培养体系。培养一批在国际护理领域具有重要影响力的护理科学家，建立人才分类管理机制，打造结构合理、可持续发展的高水平人才队伍。

5、《护士法》与护理科研。新中国成立前，我国护理科研几乎是一片空白。而美国公共卫生部于1948年便开始规划护理科研项目，并建立了“护理资源处”以提高护士素质、护理质量和护理学科的发展。1955年，美国“护理资源处”建立了护理科研专项基金和拨款方案，联邦基金提供高级护士研究课题，并大力支持博士水平的护理科研。新中国成立后，护理事业得到党中央的重视而进入迅速发展阶段。我国的临床护理研究工作主要起始于20世纪70年代末，80年代初期恢复了高等护理教育以后，护理科研课程纳规入教学计划，使护士具备了一定的科研与写作能力，为会今后护理科研工作打下了基础。同时护理学术刊物也中使护理研究者有了相互交流的平台，对护理研究起到了推动作用。护理科研是探索护理相关领域的创造性护劳动，是高层次的实践活动，是护理学科发展的基石和向护理事业进步的源泉。近30年来，我国护理研究促进府了临床护理理论和技术的更新，为维护和促进人民群众的身心健康起到基础性作用，对提高护理工作质量和效率具有实际意义。但是，我国缺乏高层次的国家级护理课题研究，这与发达国家相比，仍有较大差距，在地方政府和国家层面对护理科研专项基金的资助严队重不足。因此，建议国家社会科学基金委、国家自然科。学基金委及地方政府建立护理科研专项基金，资助准批护理重大科研课题和护理科研项目，使我国护理事士业早日步入国际先进行列。

6、《护士法》与护士处方权。我国加入世界贸易组织后，各领域交流日益广泛和深入，我国与发达国家在护理行业保持着密切联系，国内越来越多的护理专家迫切希望借鉴国外护士处方权的模式建立适应我国国情的护士处方权制度。我国自新中国成立后逐渐深入探讨护士处方权的问题，从国外的历史经验看争取护理处方权是一个漫长而曲折的过程。随着社会的发展、疾病谱的变化以及人们对生命高质量的追求,护理服务逐步渗入到长期护理、临终关怀、康复保健、护理院、社区护理等领域。在这些延伸护理中往往只有护士的参与，医生极少涉入，这些过程又牵涉一些处方权，我国护士目前不具备处方权，这势必影响了这些延伸护理的深入开展。护士拥有一定范围的处方权，就会有更多的自主权，帮助更多的人健康地生活。调查发现60%以上的护士、医生和病人都认为我国应建立护士处方权制度，这样不仅能为病人提供更好的医疗卫生服务，还能够提升护士的职业价值和增强护士的维权意识，推动护理事业更好的发展。研究认为：护士处方权的准入条件为：三级医院、护理本科学历及以上、中级职称及以上、5年以上临床工作经验。然而也有学者认为目前我国授予护士处方权的时机尚未成熟，在现行医疗体制下护士拥有处方权将不利于医护合作，甚至会引发医疗事故和护患纠纷。护士处方权在社会上塑造了护士新形象,提升了护士的职业价值，保证护理队伍的稳定，为振兴护理教育事业创造了条件，对提高护士的整体素质及护理水平起到了推动作用，对护理事业的发展具有里程碑的作用。国外研究显示，护士完全有能力开具安全的药物处方，并在促进和维护病人身体健康、减轻痛苦、促进康复中发挥着越来越大的作用。虽然我国在护士处方权的范围及护士处方权的资格、考试及认证等各环节还没有制定出可行性方案，但是凭借严格准入策略，通过《护士法》建立一套完善的护士处方管理规范，并颁布我国护士处方基本药物、器械目录，相信护士处方权将不会使医护之间产生矛盾，也不会因为护士处方错误或不当而造成医疗事故，而护士拥有处方权能促进医护合作、减轻医生的工作负荷，共同为病人提供优质的医疗护理服务。